釋字第 772號【人民申請讓售國有財產爭議審判權歸屬案】

事實背景

1.原因事件原告何景、何敏陽於98年11月依國有財產法第52條之2規定（下稱系爭規定）向財政部國有財產局臺灣北區辦事處（即原因事件被告，以下均稱國有財產署）申請讓售非公用財產類之國有土地，經被告以不符讓售法令規定，否准其申請（下稱系爭決定）。原告不服，提起訴願，財政部認屬私權事件而為不受理決定，原告不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，該院認係行政機關因國庫行政行為與人民發生之私權爭執，屬民事訴訟範疇，移送臺灣臺北地方法院審理。原告不服，提起抗告，經最高行政法院裁定認系爭決定屬行政處分，應由行政法院審判，廢棄原裁定，發回臺北高等行政法院更為裁判。臺北高等行政法院判決認原告之訴無理由駁回其訴。原告不服，提起上訴，最高行政法院以104年度判字第396號判決援引該院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）（下稱系爭決議），認屬私法上爭執，應提起民事訴訟，廢棄原判決，移送臺灣臺北地方法院。

2.臺灣臺北地方法院審認屬公法事件，依民事訴訟法第182條之1規定，於105年11月向本院聲請解釋。

【解釋爭點】

人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類之不動產經否准所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？

【系爭規定】

國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」

解釋文

財政部國有財產局（於中華民國102年1月1日起更名為財政部國有財產署）或所屬分支機構，就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

解釋理由書

原因事件原告何景、何敏陽於98年11月17日依國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」（下稱系爭規定）向財政部國有財產局臺灣北區辦事處（嗣於102年1月1日更名為財政部國有財產署北區分署，即原因事件被告。財政部國有財產局，與更名後之國有財產署，以下均稱國有財產署）申請讓售非公用財產類之國有土地，經被告以不符讓售法令規定，以101年1月20日台財產北處字第1014000118號函註銷其申購案，否准其申請（下稱系爭決定）。原告對系爭決定不服，提起訴願，財政部訴願決定認屬私權事件而為不受理決定，原告不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院以101年度訴字第995號裁定認系爭申購事件係行政機關因國庫行政行為與人民發生之私權爭執，屬民事訴訟範疇，乃移送臺灣臺北地方法院審理。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以101年度裁字第2218號裁定認系爭決定屬行政處分，應由行政法院審判，乃廢棄原裁定，發回臺北高等行政法院更為裁判。臺北高等行政法院以101年度訴更一字第141號判決認原告之訴為無理由而駁回其訴。原告不服提起上訴，最高行政法院以104年度判字第396號判決（下稱系爭判決）援引該院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）（下稱系爭決議），認系爭申購事件屬私法上爭執，應提起民事訴訟，故廢棄原判決，移送臺灣臺北地方法院。

聲請人臺灣臺北地方法院民事第五庭金股法官就其受理之104年度訴字第3243號申請讓售國有土地事件，認應屬公法事件，經詢問兩造意見，原告不同意由普通法院審理系爭事件，聲請人以其就本件有無受理訴訟權限與系爭判決之見解歧異為由，依民事訴訟法第182條之1規定聲請本院解釋。核其聲請，合於司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款統一解釋之要件及民事訴訟法第182條之1規定，爰予受理，作成本解釋，理由如下：

按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（本院釋字第466號、第691號、第695號、第758號及第759號解釋參照）。

系爭規定僅明定：「向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者……」並未規定因不核准所生之爭議，究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌前揭本院解釋先例，應依爭議之性質定審判權之歸屬。

國有財產法於89年1月12日修正公布時，增訂第52條之2明定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起3年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」嗣於92年2月6日經修正公布為系爭規定，延長人民申請讓售之期間至104年1月13日。究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地（立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書討86頁參照）。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使。系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。

綜上，國有財產署或所屬分支機構就人民依系爭規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

至聲請人併聲請補充解釋本院釋字第371號及第572號解釋部分，查上開解釋並無文字晦澀或論證不周之情形，核無補充解釋之必要。另其聲請解釋系爭決議部分，因系爭決議乃最高行政法院為統一法令上之見解所表示之法律意見，並非法律，非屬法官得聲請解釋之客體，是此部分之聲請與法官聲請解釋之要件不符。上開二聲請解釋部分，均應予不受理，併此敘明。

【釋字第772解釋重點摘要】

1.按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判

2.系爭規定僅明定：「向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者……」並未規定因不核准所生之爭議，究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌前揭本院解釋先例，應依爭議之性質定審判權之歸屬。

3.系爭規定之立法意旨，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地

4.系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。

5.綜上，國有財產署或所屬分支機構就人民依系爭規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

【釋字第772號解釋詹森林大法官之協同意見書摘要】

目前學說上有關公法與私法區分之重要理論，有利益說、權力說、主體說及修正主體說。惟以上各說皆有其可能欠缺或無法全面涵蓋之處，故於判斷有爭議之問題時，通常無法僅單獨適用其一即可獲得正確之結果，而應針對具體個案，綜合運用上述全部理論解決之。

一、系爭規定所欲保護之利益為公共利益

誠如本號解釋之解釋理由書第5段所示，系爭規定之立法目的，旨在將民國35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有卻登記為國有之非公用不動產，以低價讓售予早於民國35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人。嗣後並鑑於申請期限即將屆滿，遂修法延長直接使用人得依系爭規定申請讓售之期間。

申言之，從系爭規定為解決因人民不諳法律，以致甚多人民世代居住之不動產被登記為國有，而形成占用國有不動產之情形，以「低廉」之價格讓售予長期建築、居住使用迄今之直接使用人，及延長土地直接使用人申請讓售之時間觀之，足見系爭規定立法目的為還地於民及實現居住正義，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。是系爭規定具有重要公共利益，應屬無疑。

二、申請讓售之否准行為具有權力服從關係

依據系爭規定，非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局（署）或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。此外，國有財產法施行細則第55條之3乃有關「得為讓售標的之非公用財產類不動產之範圍」、「得為讓售申請人之直接使用人」，及「讓售價之計估方式」等之補充規定。又，國有財產署亦於90年1月11日訂定發布「辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項」（下稱系爭注意事項），並於93年9月3日制定發布「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」（下稱系爭補充規定）以為執行系爭規定之相關依據。

換言之，國有財產署於人民依系爭規定申請讓售時，應審查申請人及申請讓售之不動產，與系爭規定、國有財產法施行細則、系爭注意事項及系爭補充規定等相關條文，係屬相符，始得核准讓售之申請。系爭申購事件即必須經過國有財產局之准許，始有可能與國家締結買賣契約。反之，國有財產局若依相關法令之規定，認不符合要件而註銷申購案，申請人即無從進入訂定讓售契約之程序。在否准申購案之判斷上，申請人無從介入，與國有財產局並非處於對等之權利義務關係；而國有財產局毋寧係居於有權力之ㄧ方，且以單方作成有拘束力之決定。依權力說之觀點，此准駁之決定應屬公法性質。

三、系爭規定所涉權利義務之歸屬主體為國家

系爭規定乃為處理申請讓售「國有」不動產事件而制訂之規範。本件申請讓售國有土地之法律關係成立與否，係由國有財產局審查申請人是否符合相關規定後，予以准否。就該法律關係之雙方當事人觀之，必然係一方為國有財產局，他方為屬一般人民之原因案件原告，依主體說之觀點，因其有一方為公權力主體，故具公法性質。又依新主體說之觀點，本件法律關係權利義務之歸屬主體，亦僅限於國家或其他高權主體，而非任何人，故亦屬具公法性質。

【釋字第772號解釋黃璽君大法官之不同意見書摘要】

本院釋字第 448 號解釋謂：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為」，未區分訂約前或訂約後之爭議，均認係私法關係。本院釋字第540號解釋，則以已否訂約區分，訂約前之爭議應提起行政訴訟救濟，訂約後之爭議，則循民事訴訟程序救濟。兩解釋結論不同，在於釋字第540號解釋，係關於國民住宅租售等爭議之解釋，因國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定（國民住宅條例第1條參照），具公法性質。人民依該條例及相關規定申請承購、承租國民住宅，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未與申請人訂立買賣、租賃等契約，係依上開規定行使公權力之行為，故屬公法關係。而釋字第448號解釋則係單純國有財產之租售，無其他公益目的。行政機關審查申請人是否合於其國有財產管理法令，決定是否租售，非屬公權力之行使，兩者情形有間。是行政機關與人民訂立私法契約前之審查，並非均為公法關係，仍視其有無行使公權力之行為而定。

系爭規定係規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月 31 日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年 1 13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在5百平方公尺以內部分，得按第 1 次公告土地現值計價。」 係國有財產署代表國庫，就其管理之國有財產之出售規定，其規定出售之國有財產範圍及出售對象，雖有其政策目的，係為解除長期使用國有財產而無所有權之情形，與本院釋字第540號解釋之國宅申購，係國家為公益目的而籌建國宅後出售之一環，為公權力之行使不同。本件情形仍未溢脫國有財產署代表國庫出售所管理之國有財產範圍，應屬本院釋字第448號解釋所指行政機關代表國庫出售或出租公有財產情形。國有財產署不同意人民之申購，並非行政處分，若有爭議，應屬私法上爭議，非公法爭議。

【釋字第772號解釋黃虹霞大法官提出、蔡明誠大法官加入之不同意見書摘要】

本件爭議屬關於國有財產法規定之範疇，本件解釋也未變更本院釋字第448號解釋，則最高行政法院確定終局裁定依上開最高行政法院本於本院釋字第448號解釋意旨所作成之決議，將原因案件移送普通法院管轄，其見解應有依據：

1、本院釋字第448號解釋之解釋文明示：「行政機關代表國庫出售或出柤公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」。查由本件解釋理由書第3段文字與本院釋字第448號解釋文中段文字相同，且本件解釋並無欲變更本院釋字第448號解釋之文字，自應認本院釋字第448號解釋未經變更，而仍有效。次查國有財產法第52條之2規定屬國有財產法之規定，且係以「由國有財產署（局）管理之非公用財產類之不動產」為標的，該規定並與自第49條起至第54條止之其他規定，同屬國有財產法第六章第一節「非公用財產類不動產之處分」，而且該節規定即係關於非公用財產類不動產如何讓售與人民之規定，也就是本院釋字第448號解釋所指為行政機關之國有財產署代表國庫（價金歸國庫）出售公有財產之典型行為，在本院釋字第448號解釋仍有效之前提下，關於人民與國有財產署間就依國有財產法第52條之2規定申請讓售所生爭議，與同節其他讓售爭議同，自非關行政處分。

2、尤其本件解釋理由書第5段既由國有財產法第52條之2之立法資料出發，肯認「係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。」（原始立法委員提案增訂文字為：「國有非公用財產類之不動產由直接使用人於民國34年10月25日以前使用至今者，應無償發還于該直接使用人或直接使用之合法繼承人。但該不動產已繳之售價、租金或使用補償金不得要求返還。」）。上開立法意旨尤其原始提案，暗藏還地於民之旨（但其以直接占有人為原所有權人之前提，非無疑義及問題。另關於總登記問題，陳立夫教授大作足堪參考²），至少有肯認或使人民時效取得已登記之國有非公用不動產之旨趣。

而查：還地於民，係物上請求權之作用；取得時效係民法之規定，俱係私法性質，且與國有財產法第49條之有租賃關係之讓售，性質相同；後者所生爭議由普通法院管轄既無異見，本件爭議何獨應不然？

解釋理由書第5段認系爭國有財產署函係行政處分理由有三，惟均難因之而使其行政處分得以成立：

1、國有財產法第52條之2規定具有強烈政策色彩：國有財產法之讓售規定均具政策色彩，但依本院釋字第448號解釋，其爭議屬私法性質，應由普通法院審判；且政策（行政任務）之執行，得以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。故具政策色彩不等於其實施手段即係公法上行為，而仍應依行為之性質定審判權之歸屬（本院釋字第540號解釋參照）。

2、國有財產署審查確認是否合於國有財產法第52條之2規定，以決定是否准駁之事，屬公權力行使：為系爭函前，國家內部關係（屬國有財產署之職務領域）審查確認事實之程序（審查確認申請是否合於規定）固有權力性質，但不能由此前行程序推論得出系爭函之准駁即為公權力行使。

3、國家為一方當事人且一般人民不可能為該法律關係主體：本件解釋未採法規主體說，而仍採爭議性質說（解釋理由書第3段）。而且在一般人民間無權占有爭訟或時效取得爭訟中，也可能因兩造調解、和解而成立類似讓售不動產關係。

4、原因事件原告何景、何敏陽於98年11月依國有財產法第52條之2規定（下稱系爭規定）向財政部國有財產局臺灣北區辦事處（即原因事件被告，以下均稱國有財產署）申請讓售非公用財產類之國有土地，經被告以不符讓售法令規定，否准其申請（下稱系爭決定）。原告不服，提起訴願，財政部認屬私權事件而為不受理決定，原告不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，該院認係行政機關因國庫行政行為與人民發生之私權爭執，屬民事訴訟範疇，移送臺灣臺北地方法院審理。原告不服，提起抗告，經最高行政法院裁定認系爭決定屬行政處分，應由行政法院審判，廢棄原裁定，發回臺北高等行政法院更為裁判。臺北高等行政法院判決認原告之訴無理由駁回其訴。原告不服，提起上訴，最高行政法院以104年度判字第396號判決援引該院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）（下稱系爭決議），認屬私法上爭執，應提起民事訴訟，廢棄原判決，移送臺灣臺北地方法院。

5、臺灣臺北地方法院審認屬公法事件，依民事訴訟法第182條之1規定，於105年11月向本院聲請解釋。

【解釋爭點】

人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類之不動產經否准所生爭議，其訴訟應由普通法院或行政法院審判？

【系爭規定】

國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」

解釋文

財政部國有財產局（於中華民國102年1月1日起更名為財政部國有財產署）或所屬分支機構，就人民依國有財產法第52條之2規定，申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

解釋理由書

原因事件原告何景、何敏陽於98年11月17日依國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」（下稱系爭規定）向財政部國有財產局臺灣北區辦事處（嗣於102年1月1日更名為財政部國有財產署北區分署，即原因事件被告。財政部國有財產局，與更名後之國有財產署，以下均稱國有財產署）申請讓售非公用財產類之國有土地，經被告以不符讓售法令規定，以101年1月20日台財產北處字第1014000118號函註銷其申購案，否准其申請（下稱系爭決定）。原告對系爭決定不服，提起訴願，財政部訴願決定認屬私權事件而為不受理決定，原告不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院以101年度訴字第995號裁定認系爭申購事件係行政機關因國庫行政行為與人民發生之私權爭執，屬民事訴訟範疇，乃移送臺灣臺北地方法院審理。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以101年度裁字第2218號裁定認系爭決定屬行政處分，應由行政法院審判，乃廢棄原裁定，發回臺北高等行政法院更為裁判。臺北高等行政法院以101年度訴更一字第141號判決認原告之訴為無理由而駁回其訴。原告不服提起上訴，最高行政法院以104年度判字第396號判決（下稱系爭判決）援引該院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議（二）（下稱系爭決議），認系爭申購事件屬私法上爭執，應提起民事訴訟，故廢棄原判決，移送臺灣臺北地方法院。

聲請人臺灣臺北地方法院民事第五庭金股法官就其受理之104年度訴字第3243號申請讓售國有土地事件，認應屬公法事件，經詢問兩造意見，原告不同意由普通法院審理系爭事件，聲請人以其就本件有無受理訴訟權限與系爭判決之見解歧異為由，依民事訴訟法第182條之1規定聲請本院解釋。核其聲請，合於司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款統一解釋之要件及民事訴訟法第182條之1規定，爰予受理，作成本解釋，理由如下：

按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判（本院釋字第466號、第691號、第695號、第758號及第759號解釋參照）。

系爭規定僅明定：「向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者……」並未規定因不核准所生之爭議，究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌前揭本院解釋先例，應依爭議之性質定審判權之歸屬。

國有財產法於89年1月12日修正公布時，增訂第52條之2明定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起3年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」嗣於92年2月6日經修正公布為系爭規定，延長人民申請讓售之期間至104年1月13日。究其立法旨意，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地（立法院第5屆第2會期第17次會議議案關係文書討86頁參照）。國家實施土地總登記，將上開土地登記為國有，為國家統治權之行使。系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。

綜上，國有財產署或所屬分支機構就人民依系爭規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

至聲請人併聲請補充解釋本院釋字第371號及第572號解釋部分，查上開解釋並無文字晦澀或論證不周之情形，核無補充解釋之必要。另其聲請解釋系爭決議部分，因系爭決議乃最高行政法院為統一法令上之見解所表示之法律意見，並非法律，非屬法官得聲請解釋之客體，是此部分之聲請與法官聲請解釋之要件不符。上開二聲請解釋部分，均應予不受理，併此敘明。

【系爭規定】

1.按我國目前係採二元訴訟制度，關於民事訴訟與行政訴訟審判權之劃分，應由立法機關通盤衡酌爭議案件之性質及既有訴訟制度之功能（諸如法院組織及人員之配置、相關程序規定、及時有效之權利保護等）決定之。法律未有規定者，應依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能，定其救濟途徑。亦即，關於因私法關係所生之爭議，原則上由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，原則上由行政法院審判

2.系爭規定僅明定：「向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者……」並未規定因不核准所生之爭議，究應由普通法院抑或行政法院審判。參酌前揭本院解釋先例，應依爭議之性質定審判權之歸屬。

3.系爭規定之立法意旨，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地

4.系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國有財產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使。再佐以申請讓售國有土地事件之雙方當事人，必然係國家與一般人民之關係，一般人民間不可能成為該法律關係之權利義務主體；另一方面，申請人暨所申請讓售之不動產若均符合規定，主管機關即應准許其申請，並以法律規定之計估方法決定讓售價格，並不適用私法上契約自由原則。足徵國有財產署依系爭規定為准駁與否之決定，核係對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分，而非國庫行為，具有公法性質。

5.綜上，國有財產署或所屬分支機構就人民依系爭規定申請讓售國有非公用財產類不動產之准駁決定，屬公法性質，人民如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

【釋字第772號解釋詹森林大法官之協同意見書摘要】

目前學說上有關公法與私法區分之重要理論，有利益說、權力說、主體說及修正主體說。惟以上各說皆有其可能欠缺或無法全面涵蓋之處，故於判斷有爭議之問題時，通常無法僅單獨適用其一即可獲得正確之結果，而應針對具體個案，綜合運用上述全部理論解決之。

一、系爭規定所欲保護之利益為公共利益

誠如本號解釋之解釋理由書第5段所示，系爭規定之立法目的，旨在將民國35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有卻登記為國有之非公用不動產，以低價讓售予早於民國35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人。嗣後並鑑於申請期限即將屆滿，遂修法延長直接使用人得依系爭規定申請讓售之期間。

申言之，從系爭規定為解決因人民不諳法律，以致甚多人民世代居住之不動產被登記為國有，而形成占用國有不動產之情形，以「低廉」之價格讓售予長期建築、居住使用迄今之直接使用人，及延長土地直接使用人申請讓售之時間觀之，足見系爭規定立法目的為還地於民及實現居住正義，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。是系爭規定具有重要公共利益，應屬無疑。

二、申請讓售之否准行為具有權力服從關係

依據系爭規定，非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局（署）或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。此外，國有財產法施行細則第55條之3乃有關「得為讓售標的之非公用財產類不動產之範圍」、「得為讓售申請人之直接使用人」，及「讓售價之計估方式」等之補充規定。又，國有財產署亦於90年1月11日訂定發布「辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項」（下稱系爭注意事項），並於93年9月3日制定發布「審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定」（下稱系爭補充規定）以為執行系爭規定之相關依據。

換言之，國有財產署於人民依系爭規定申請讓售時，應審查申請人及申請讓售之不動產，與系爭規定、國有財產法施行細則、系爭注意事項及系爭補充規定等相關條文，係屬相符，始得核准讓售之申請。系爭申購事件即必須經過國有財產局之准許，始有可能與國家締結買賣契約。反之，國有財產局若依相關法令之規定，認不符合要件而註銷申購案，申請人即無從進入訂定讓售契約之程序。在否准申購案之判斷上，申請人無從介入，與國有財產局並非處於對等之權利義務關係；而國有財產局毋寧係居於有權力之ㄧ方，且以單方作成有拘束力之決定。依權力說之觀點，此准駁之決定應屬公法性質。

三、系爭規定所涉權利義務之歸屬主體為國家

系爭規定乃為處理申請讓售「國有」不動產事件而制訂之規範。本件申請讓售國有土地之法律關係成立與否，係由國有財產局審查申請人是否符合相關規定後，予以准否。就該法律關係之雙方當事人觀之，必然係一方為國有財產局，他方為屬一般人民之原因案件原告，依主體說之觀點，因其有一方為公權力主體，故具公法性質。又依新主體說之觀點，本件法律關係權利義務之歸屬主體，亦僅限於國家或其他高權主體，而非任何人，故亦屬具公法性質。

【釋字第772號解釋黃璽君大法官之不同意見書摘要】

本院釋字第 448 號解釋謂：「行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為」，未區分訂約前或訂約後之爭議，均認係私法關係。本院釋字第540號解釋，則以已否訂約區分，訂約前之爭議應提起行政訴訟救濟，訂約後之爭議，則循民事訴訟程序救濟。兩解釋結論不同，在於釋字第540號解釋，係關於國民住宅租售等爭議之解釋，因國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定（國民住宅條例第1條參照），具公法性質。人民依該條例及相關規定申請承購、承租國民住宅，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未與申請人訂立買賣、租賃等契約，係依上開規定行使公權力之行為，故屬公法關係。而釋字第448號解釋則係單純國有財產之租售，無其他公益目的。行政機關審查申請人是否合於其國有財產管理法令，決定是否租售，非屬公權力之行使，兩者情形有間。是行政機關與人民訂立私法契約前之審查，並非均為公法關係，仍視其有無行使公權力之行為而定。

系爭規定係規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月 31 日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年 1 13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在5百平方公尺以內部分，得按第 1 次公告土地現值計價。」³ 係國有財產署代表國庫，就其管理之國有財產之出售規定，其規定出售之國有財產範圍及出售對象，雖有其政策目的，係為解除長期使用國有財產而無所有權之情形，與本院釋字第540號解釋之國宅申購，係國家為公益目的而籌建國宅後出售之一環，為公權力之行使不同。本件情形仍未溢脫國有財產署代表國庫出售所管理之國有財產範圍，應屬本院釋字第448號解釋所指行政機關代表國庫出售或出租公有財產情形。國有財產署不同意人民之申購，並非行政處分，若有爭議，應屬私法上爭議，非公法爭議。

【釋字第772號解釋黃虹霞大法官提出、蔡明誠大法官加入之不同意見書摘要】

本件爭議屬關於國有財產法規定之範疇，本件解釋也未變更本院釋字第448號解釋，則最高行政法院確定終局裁定依上開最高行政法院本於本院釋字第448號解釋意旨所作成之決議，將原因案件移送普通法院管轄，其見解應有依據：

1、本院釋字第448號解釋之解釋文明示：「行政機關代表國庫出售或出柤公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」。查由本件解釋理由書第3段文字與本院釋字第448號解釋文中段文字相同，且本件解釋並無欲變更本院釋字第448號解釋之文字，自應認本院釋字第448號解釋未經變更，而仍有效。次查國有財產法第52條之2規定屬國有財產法之規定，且係以「由國有財產署（局）管理之非公用財產類之不動產」為標的，該規定並與自第49條起至第54條止之其他規定，同屬國有財產法第六章第一節「非公用財產類不動產之處分」，而且該節規定即係關於非公用財產類不動產如何讓售與人民之規定，也就是本院釋字第448號解釋所指為行政機關之國有財產署代表國庫（價金歸國庫）出售公有財產之典型行為，在本院釋字第448號解釋仍有效之前提下，關於人民與國有財產署間就依國有財產法第52條之2規定申請讓售所生爭議，與同節其他讓售爭議同，自非關行政處分。

2、尤其本件解釋理由書第5段既由國有財產法第52條之2之立法資料出發，肯認「係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，才增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。」（原始立法委員提案增訂文字為：「國有非公用財產類之不動產由直接使用人於民國34年10月25日以前使用至今者，應無償發還于該直接使用人或直接使用之合法繼承人。但該不動產已繳之售價、租金或使用補償金不得要求返還。」）。上開立法意旨尤其原始提案，暗藏還地於民之旨（但其以直接占有人為原所有權人之前提，非無疑義及問題。另關於總登記問題，陳立夫教授大作足堪參考⁴），至少有肯認或使人民時效取得已登記之國有非公用不動產之旨趣。

而查：還地於民，係物上請求權之作用；取得時效係民法之規定，俱係私法性質，且與國有財產法第49條之有租賃關係之讓售，性質相同；後者所生爭議由普通法院管轄既無異見，本件爭議何獨應不然？

解釋理由書第5段認系爭國有財產署函係行政處分理由有三，惟均難因之而使其行政處分得以成立：

1、國有財產法第52條之2規定具有強烈政策色彩：國有財產法之讓售規定均具政策色彩，但依本院釋字第448號解釋，其爭議屬私法性質，應由普通法院審判；且政策（行政任務）之執行，得以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。故具政策色彩不等於其實施手段即係公法上行為，而仍應依行為之性質定審判權之歸屬（本院釋字第540號解釋參照）。

2、國有財產署審查確認是否合於國有財產法第52條之2規定，以決定是否准駁之事，屬公權力行使：為系爭函前，國家內部關係（屬國有財產署之職務領域）審查確認事實之程序（審查確認申請是否合於規定）固有權力性質，但不能由此前行程序推論得出系爭函之准駁即為公權力行使。

3、國家為一方當事人且一般人民不可能為該法律關係主體：本件解釋未採法規主體說，而仍採爭議性質說（解釋理由書第3段）。而且在一般人民間無權占有爭訟或時效取得爭訟中，也可能因兩造調解、和解而成立類似讓售不動產關係。

¹系爭規定係 89 年 1 月 12 日修正增訂，規定於修正公布修正施行日起 3 年內申購， 92 年2 月 6 日修正延長申購期限延至 104 年 1 月 13 日。

²陳立夫，〈台灣光復初期土地總登記（權利憑證繳驗）問題之探討〉，收於氏著，《土地法研究》新學林，頁31至71 (2007)。

³系爭規定係 89 年 1 月 12 日修正增訂，規定於修正公布修正施行日起 3 年內申購， 92 年2 月 6 日修正延長申購期限延至 104 年 1 月 13 日。

⁴陳立夫，〈台灣光復初期土地總登記（權利憑證繳驗）問題之探討〉，收於氏著，《土地法研究》新學林，頁31至71 (2007)。