論各種政府體制（上）

◎子辛

因某位有意參選2020年總統大選的候選人於媒體專訪時被問到「如何解決總統有權無責的現象？總統與行政院長的分際是什麼？」一題時，提出若當選後，未來修憲有無可能一個方向，由總統兼行政院長，直接對立法院負責之說法。同時另一位有意參選之候選人則表示「個人支持內閣制，因為現在總統一人權力太大，每一位總統選前都說會強化行政院長、內閣職權，但選上後總統卻是有權無責，不必經立法院質詢，嘗到權力的滋味，就不推動憲政改革。若當選總統後，前兩年會推動內閣權力跟立法院相關配套法令，也要讓人民選出有更好能力的立委，讓這些立委有能力兼任部會首長。」引發一連串憲政議題之討論，而我國歷經多次修憲之後，係屬何種政府體制，司法院大法官解釋對於我國政府體制又有哪一些見解，將是本文討論之重點。

壹、政府體制之分類

目前各國憲政上有總統制、內閣制、雙首長制、半總統制等，以下分別說明之：

一、總統制

總統制就是以美國最為典型，其判斷標準有以下幾點：

1.國家元首即為行政權之首長，兩者同一。

2.行政權之首長係由全民直選之方式所產生，且有固定之任期限制。

3.行政部門係由總統所籌組，各行政官員亦係由總統所任免。

4.行政部門並非由國會投票所產生，然而總統亦不得解散國會。

從上述四點可知，總統制之本質在於行政與立法部門彼此之間各自獨立，且各有其存在之正當性，兩者利益相異，互相抗衡。而實施總統制之特色為：因任期固定所以政府相對穩定、因分權程度較高所以較為保障人權、因相互對抗所以有可能產生政治僵局。

二、內閣制

內閣制最為知名的是英國，又稱為國會制，其判斷標準有以下幾點：

1.行政權之首長又稱為內閣總理，與國家元首由不同人擔任，而國家元首通常以無實際之行政權。

2.內閣總理係由國會選出或經過國會同意後任命之，且其應為國會議員之一，通常係由國會多數黨黨魁任之。

3.內閣總理有權可以選任各部會之長官，並由其組成內閣。

4.內閣要向國會負責，而國會有權可以投不信任票來倒閣，同時行政部門亦有解散國會的權力。

從上述四點可知，內閣制之本質在於，行政權與立法權合一，行政部門之存在係源自於國會的信任，兩者利益相同，相互依存。而實施內閣制之特色為：行政立法合一，立法通常是行政之橡皮圖章所以效率高、因為彼此有倒閣權與解散國會之權力所以政局的穩定性低、又因為權力相對集中所以人權保障可能會不足。

三、雙首長制

雙首長制又稱之為半總統制，例如法國就是最為知名的雙首長制國家，其判斷標準有以下幾點：

1.國家元首（即總統）與行政首長（通常係總理）各自分別掌有部份之行政權。

2.總統係由人民直接選出或間接選出，且有固定任期之限制。

3.行政首長仍須向國會負責，且其就任之前需經過國會之同意，因此國會得以不信任投票之方式倒閣。

4.總統係獨立於國會之外，惟仍可透過內閣來行使其職權。

從上述四點可知，雙首長制之本質在於，係總統制與內閣制之混合，行政權與立法權的關係會受到政黨的影響相當大。而雙首長制有有兩種類型：

(1)偏向總統制：

如總統與國會的多數黨為同一政黨時，則總統、總理與內閣即為一體，則權力實際上將全數由總統所持有，在法國的例子中被認為是「超級總統制」，因為國會將無法監督。

(2)偏向內閣制：

如總統與國會的多數黨並非為同一政黨時，則總統依據憲政慣例會提名國會多數黨所支持之人擔任總理，就會形成所謂的左右共治。然而因為憲政上兩人各自擁有行政權，但因為總理有較高的行政資源，因此總統的實際權利會變小，就有如內閣制一般。

四、目前我國的政府體制

1.修憲之前係採偏向內閣制

(1)按憲法第37條¹、第53條²及第55條³規定來看，因為行政院是國家最高行政機關，而且總統發佈命令仍須經過行政院長副署，可見憲法規範中並未給與總統實際之行政權，實際之行政權係歸屬於行政院長。再者雖然行政院長係由總統提名，經過立法院同意，但依司法院大法官釋字第387號解釋中認為依據所謂的憲政慣例，當立法院改選後，內閣需總辭，然後總統再重新提名行政院長，經新的立法委員同意，因此行政院應係向立法院負責。

(2)司法院大法官釋字第387號解釋（依憲政慣例立委改選後閣員應總辭？） 依憲法第五十七條⁴規定行政院應對立法院負責。民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵；現代法治國家組織政府、推行政務，應以民意為基礎，始具正當性。從而立法委員因任期屆滿而改選時，推行政務之最高行政機關為因應最新民意，自應重新改組，方符民主政治之意旨。

行政院設院長、副院長各一人、各部會首長及不管部會之政務委員若干人；行政院院長由總統提名經立法院同意任命之；行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。憲法第五十四條⁵、第五十五條第一項、第五十六條⁶定有明文。行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責；行政院移請立法院之覆議案，如經出席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職，憲法第五十七條亦規定甚詳。行政院院長由總統提名，經立法院同意任命，行政院院長對立法院負政治責任，此乃我國憲法有關總統、行政院、立法院三者間之制度性設計。行政院院長之任命，既須經由立法院同意，基於民意政治之原理，自應於每屆立法委員任期屆滿改選後第一次集會前提出辭職，俾總統得審視立法院改選後之政治情勢，重行提名新任人選，咨請立法院同意以反映民意趨向。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，則係由行政院院長依其政治理念，提請總統任命，並依憲法第五十八條⁷之規定，出席行政院會議，參與行政決策，亦應隨同行政院院長一併向總統提出辭職以彰顯責任政治。至於不具政務委員身分之行政院所屬機關首長，其辭職應依一般行政程序辦理，其中任期法律有明文規定者，不受上述行政院總辭之影響，乃屬當然。